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Une légitimité croissante
Par Annick Couval
Publié le 13 juillet 2011
L’idée de créer une assemblée n’apparaissait pas dans les premiers projets de Communauté européenne de Jean Monnet. Comme le notent les auteurs de l’ouvrage À quoi sert le Parlement européen ?, elle ne fut ajoutée que plus tard, au cours des négociations intergouvernementales pour associer les milieux parlementaires nationaux qui allaient devoir ratifier les traités. Elle avait alors une fonction symbolique.
L’Assemblée est pourtant la première institution mentionnée par les différents traités instituant les Communautés européennes. Cette place de choix n’indique cependant pas une suprématie de l’organe parlementaire sur les autres institutions. Prenant, lors de la signature de l’Acte unique en 1986, le nom de Parlement européen, l'institution a dû justifier son appellation en renforçant sa légitimité et ses pouvoirs face à la Commission et au Conseil des ministres.
De 1952 à 1979 : une assemblée de délégués des parlements nationaux
Du 10 septembre 1952 au 24 juillet 1979, le Parlement européen est une assemblée de délégués comparable, par exemple, à l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe. Recevant leur légitimation de l’élection à un parlement national, ses membres sont délégués par celui-ci au Parlement européen selon une procédure de cooptation. Ses membres, n'étant que les délégués des parlements nationaux, ne pouvaient se prévaloir de la qualité de parlementaires à part entière.
Beaucoup de députés européens de la première génération n'ont laissé aucune trace dans l'histoire :
| Nom | Dates | Groupe | Nationalité |
|---|---|---|---|
| Paul Henri Spaak | 1952-1954 | Socialiste/PSB | Belgique |
| Alcide De Gasperi | 1954 (mort en fonction) | Chrétien démocrate/DC | Italie |
| Giuseppe Pella | 1954-1956 | Chrétien démocrate/DC | Italie |
| Hans Furler | 1957-1958 | Chrétien démocrate/CDU | RFA |
Certains présidents de cette Assemblée ont cependant marqué de leur personnalité cette fonction, à l’image de Robert Schuman qui, dans le discours prononcé à l’occasion de son entrée en fonction en mars 1958, rappelle le rôle de ses prédécesseurs et les changements intervenus dans le fonctionnement de l’Assemblée depuis l’entrée en vigueur des traités de Rome en 1957.
Discours de Robert Schuman (Strasbourg, 19 mars 1958)
Mesdames et Messieurs,
Ce n'est pas sans émotion que je prends la parole pour la première fois à la place où m'a appelé votre confiance. Je n'ai pas besoin de vous dire à quel point j'ai été sensible au sentiment unanime qui s'est manifesté par la voix de monsieur Granzotto Basso, votre doyen d'âge, en des termes qui m'ont particulièrement touché ; je tiens à lui en exprimer ma très vive gratitude. Ma première pensée s'adresse aussi à mes prédécesseurs et tout d'abord au grand Européen que fut Alcide de Gasperi qui nous a prématurément quitté. Quel n'est pas notre regret qu’il n'ait pu lui-même assister au développement de cette unification européenne dont il fut un des plus ardents promoteurs ! Nous nous souvenons aussi de la part remarquable que prirent à cette construction les présidents Spaak, Pella et Furler. Nous savons tous le rôle déterminant qu'a joué Paul-Henri Spaak dans la création des nouvelles Communautés. Et la plupart d'entre vous se souviennent de l'autorité avec laquelle monsieur Pella a dirigé les travaux de cette Assemblée à un moment particulièrement délicat en l'incitant à des initiatives qui sont à l'origine de la relance européenne. Enfin, le dernier président de l'Assemblée commune de la CECA, monsieur Furler, qui, après avoir animé la commission des affaires politiques et des relations extérieures, a guidé ses travaux jusqu'à leur terme avec la plus grande distinction, a contribué pour une large part à la création de l'Assemblée unique des trois Communautés européennes, Assemblée qui tient aujourd'hui sa première séance. (...)
L'intégralité du discours est accessible en ligne, sur le site www.ena.lu, la référence multimédia sur l'histoire de l'Europe.
Médiathèque du Parlement européen - Archives Radio, Bruxelles. Transcription Centre Virtuel de la Connaissance sur l'Europe (CVCE).
Première session à Strasbourg de l'Assemblée de la CECA
Photo Parlement européen, 10 sept. 1952
Coll. CVCE
Il est intéressant de noter qu’en 1952 les membres de l'Assemblée commune occupent leur siège dans l'hémicycle par ordre alphabétique, ce dont témoigne la photographie ci-contre. Le souci d’accentuer le caractère européen domine ; il s’agit de faire éclater les appartenances nationales.
Très vite cependant, le regroupement des membres de l’Assemblée dans l’hémicycle par affinité politique va être d’usage, pour donner à cette assemblée une dimension parlementaire plus grande et favoriser les débats.
L'article paru dans le journal Combat le 19 mars 1958 et intitulé Mais pourquoi l'ordre alphabétique ? retrace cette période et souligne l’intérêt pour les membres de cette nouvelle Assemblée de se regrouper par affinité politique et non plus par simple ordre alphabétique.
Mais pourquoi l'ordre alphabétique ?
STRASBOURG, 18 mars. - Lorsque la première Assemblée européenne, la Consultative du Conseil de l'Europe, se réunit il y a bientôt dix ans, à l'Université de Strasbourg, une initiative heureuse fut prise. Les représentants des douze nations qui participaient alors au Conseil de l'Europe, se répartirent dans l'hémicycle suivant l’ordre alphabétique de leur patronyme. Il augurait de rompre avec les errements des conférences internationales, et de faire éclater les délégations nationales. Sur le plan de la pensée européenne, le résultat fut excellent; cependant, quelques hasards de l'ordre alphabétique opérèrent des rapprochements curieux. Winston Churchill, par exemple, se trouvait aux côtés du farouche leader irlandais Crossby, et M. Paul Reynaud disparaissait presque à l'ombre du géant qu'est le député travailliste Robens.
La même méthode fut utilisée pour l'assemblée commune de la CECA. Procédé excellent, au démarrage, mais qui semble dépassé maintenant. En effet, les Assemblées européennes, désormais, ont à ce point admis la dissociation des délégations nationales que les seuls groupes existants sont les groupes politiques, dont les frais de gestion sont, du reste, supportés par le budget de l'Assemblée. C’est ainsi qu'à l’Assemblée défunte du Charbon et de l'Acier, les socialistes des Six Pays se rassemblaient sous la présidence de P.-O. Lapie ; les chrétiens-démocrates sous celle du député belge Pierre Wigny ; tandis que les éléments non-endivisionnés rassemblés sous le vocable de groupe libéral, étaient menés par M. René Pleven.
Désireuses d'être de véritables Parlements, les Assemblées européennes devraient, pour la vie de leurs débats, adopter la formation classique, groupant de la gauche à la droite les divers groupes selon leur position politique. Les délégations nationales ne se reformeraient pas pour autant, et les discussions y gagneraient certes en clarté. Cette Assemblée, qui naît aujourd'hui, et qui va élaborer son règlement, fixer ses coutumes, serait bien inspirée en agissant ainsi.
La difficulté est que les socialistes accepteraient volontiers de siéger à gauche, et les chrétiens-démocrates, immédiatement après eux. Mais, parmi les libéraux, bien peu nombreux seraient ceux acceptant de figurer parmi les gens de droite. Construire l'Europe n'est certes pas une entreprise à laquelle peuvent se livrer des réactionnaires.
J.-P. B. Combat, 19 mars 1958, p. 4.
En 1962, l’Assemblée commune décide de se proclamer Parlement et entend ainsi renforcer son rôle de représentation. Cette dénomination est entérinée par l’Acte unique européen de févier 1986.
Depuis 1979 : des députés européens élus par les Européens
Le principe de l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct est adopté lors du sommet de Paris de 1974. Depuis juin 1979, le Parlement est l'unique institution supranationale dont les membres sont élus démocratiquement au suffrage universel direct.
Les députés au Parlement européen directement élus n’exercent plus qu’en de rares cas un double mandat. La procédure consistant à déléguer au Parlement européen des députés nationaux n’a plus été appliquée, depuis lors, que durant une courte période transitoire faisant suite à l’élargissement de la Communauté européenne à la Grèce (1er janvier 1981), puis à l’Espagne et au Portugal (1er janvier 1986) jusqu’à l’organisation d’élections directes (Grèce - 18 octobre 1981, Espagne - 10 juin 1987, Portugal - 19 juillet 1987).
Document INA : 1ère élection du Parlement européen au suffrage universel
Date de diffusion : 17/07/1979 - Durée : 04min05s 1882 vues - Voir page correspondante sur le site INA
Reportage faisant état de l'élection de Simone Veil comme présidente de l'Assemblée Européenne, le 17 juillet 1979.
L’élection des députés européens au suffrage universel direct s’est accompagnée d’une augmentation de leur nombre, comme le montre le tableau ci-dessous.
| Nom et caractéristiques de l'assemblée parlementaire | Nombre de députés |
|---|---|
| Assemblée commune (1952-1957) | 78 membres |
| Parlement européen des Six (1958-1972) | 142 membres |
| Parlement européen des Neuf (1973-1979) | 198 membres |
| 1er parlement européen élu au SU direct (17.7.1979-31.12.1980) | 410 membres |
| Parlement européen des 10 (1.1.1981) | 434 membres |
| Parlement européen des 12 (1.1.1986) | 518 membres |
| Parlement européen des 15 | 626 membres |
| Parlement européen des 25 | 732 membres |
| Parlement européen des 27 | 785 membres |
| Depuis le 8 juin 2009 / traité de Nice | 736 membres |
| À partir de 2014 (selon les dispositions du traité de Lisbonne) | 751 membres |
D’après MOREAU DEFARGES Philippe. Les institutions européennes. Paris : Armand Colin, 2005.
Se reporter également au site vie-publique.fr.
Le doublement du nombre de députés en 1979 n’est pas dû à un élargissement mais bien à la volonté de donner une représentativité plus grande des neuf États membres dans le nouveau parlement élu au suffrage universel.
Les élargissements successifs, qui se sont accompagnés d’une augmentation du nombre de députés, ont nécessité la construction d’un nouvel hémicycle, alimentant la polémique sur le siège de cette institution. Le doublement de pays membres de l’UE en l’espace de dix ans a surtout posé la question de la prise de décision au sein de cette assemblée et donc de celle du nombre maximum de députés. Il a été décidé que le nombre de députés serait limité à 736 (traité de Nice) puis finalement à 751 (traité de Lisbonne). La représentation des États fondateurs a donc été modifiée au cours des décennies. Sur ces questions, nous vous proposons de vous reporter au tableau de l'évolution de la répartition des sièges depuis 1952, sur le site de l'ENA.
Pour des précisions concernant le passage progressif de 736 à 751 membres, consulter le site vie-publique.fr. Le site du Parlement peut également être visité pour connaître le nom des parlementaires européens des différents pays.
Un parlement véritablement représentatif ?
Trois obstacles relevés par Philippe Moreau Defarges dans son ouvrage sur les institutions européennes viennent remettre en question la représentativité du Parlement européen.
La procédure électorale
Le premier est relatif à la procédure électorale. Chaque État membre régissant l’élection par ses dispositions nationales, il n’existe pas de procédure uniforme.
D’une manière générale, les États ont adopté un mode de scrutin proportionnel (voir le mode de scrutin adopté par les différents pays sur le site de la Documentation française). Ce mode de scrutin est, dans de nombreux cas, conforme à la tradition nationale. Ce n’est pas le cas de la France qui a fait le choix du scrutin proportionnel (et non le scrutin uninominal majoritaire à deux tours) avec une circonscription électorale unique : le cadre national, jusqu’en 2004, puis selon des circonscriptions interrégionales. Cette modification répond à une critique adressée à l’encontre de ce mode de scrutin à circonscription nationale : l’élection dans un cadre national ne permet pas une représentation équilibrée des composantes du territoire français (la majorité des personnalités élues au Parlement européen étaient originaire de la région parisienne) et éloigne l’élu de l’électeur.
Pour des précisions concernant le mode d’élection des députés européens en France, se référer au site de l’Assemblée nationale et, pour comprendre la différence entre les modes de scrutin, consulter le site vie-publique.fr.
Le type de scrutin à la proportionnelle présente des avantages : il a permis à chaque pays de s’adapter à la diminution du nombre de sièges qui lui est attribué dans le cadre des élargissements successifs.
Avec ce type de scrutin cependant, et surtout dans le cas d’une circonscription unique, les citoyens ont le choix entre des listes comportant plusieurs dizaines de noms, qu'ils ne peuvent qu'accepter ou refuser en bloc, sans qu'aucune individualisation du vote ne soit possible. Dans ces conditions, la composition des listes de candidats est largement l'apanage des organes dirigeants des partis politiques. Le système exclut toute possibilité de sanction par l'électeur à l'issue du mandat et rend largement fictive la notion de responsabilité de l'élu devant les citoyens. Dans ce système, la réélection des parlementaires ne dépend pas - ou fort peu - de leur action au sein du Parlement européen.
L'enlisement dans les débats nationaux
Le deuxième obstacle est lié au fait que les élections européennes s’enlisent souvent dans des débats politiques nationaux et ne parviennent pas à mobiliser autour d’enjeux véritablement européens. Cette difficulté à sortir des débats nationaux contribue à expliquer les taux d’abstention assez forts aux élections européennes qui ont lieu tous les cinq ans. Ces taux varient selon les années et les États mais ont cependant tendance à augmenter.
| Année | Nombre d'États | Pourcentage UE | Pourcentage France |
|---|---|---|---|
| 1979 | 10 | 63 | 60,7 |
| 1984 | 12 | 61 | 56,7 |
| 1989 | 12 | 58,5 | 48,7 |
| 1994 | 15 | 56,8 | 52,7 |
| 1999 | 15 | 49,8 | 46,8 |
| 2004 | 25 | 45,7 | 42,7 |
| 2009 | 27 | 43 | 40,6 |
D’après EUROPARL, le site du Parlement européen.
Des forces transnationales trop faibles ?
Le dernier obstacle est relatif à la capacité des députés à former des forces transnationales qui puissent développer un jeu politique européen.
Des groupes politiques transnationaux se sont formés depuis 1953 et surtout depuis 1979. Le nombre minimum de députés pour former un groupe est de 25, élus dans au moins un quart des États membres. Les deux principaux groupes sont le Parti Populaire Européen (PPE), à dominante chrétienne démocrate, et le parti socialiste européen, l’Alliance progressiste des Socialistes et démocrates. Ces deux groupes, plus encore que les cinq autres qui composent le Parlement, sont caractérisés par une grande fluidité et hétérogénéité. Le turn over s’explique par le fait que les députés conçoivent souvent ce mandat comme une passerelle et quittent leur fonction si un poste de ministre leur est offert. Pour la France on peut citer notamment : Valéry Giscard d’Estaing, François Mitterrand, Jacques Chirac (présidents de la République), Michel Debré, Pierre Messmer, Pierre Pflimlin, Antoine Pinay, Michel Rocard, Alain Juppé et Lionel Jospin (présidents du conseil ou premiers ministres) et François Bayrou (président de l’UDF).
Les députés européens étaient d’autant plus nombreux dans les années 1970 à renoncer à leur mandat que le Parlement était à cette date dépourvu de pouvoirs, comme l’évoque dans le document ci-dessous Simone Veil, présidente du Parlement européen de 1979 à 1982 et première femme à cette fonction.
En réponse à la question pourquoi les personnalités importantes qui n’avaient été élues au Parlement européen en 1975 n’y étaient pas restées ?, Simone Veil répond :
Il y avait d’abord le fait que certaines d’entre elles n’avaient jamais eu l’intention d’y siéger et n’avaient figuré sur une liste que pour en conforter le succès. C’est le cas des ministres qui entendaient le rester, ainsi que des parlementaires nationaux qui ne pouvaient pas ou ne souhaitent exercer un double mandat.
D’autres personnalités pensaient trouver au Parlement européen une tribune de portée internationale Celles–ci ont été rapidement déçues parce que les travaux du Parlement européen ont été peu suivis par les journalistes et que l’ordre du jour étant toujours très chargé, le temps de parole des orateurs est rigoureusement limité. Disposer de plus de dix minutes, c’est déjà exceptionnel et réservé soit aux rapporteurs soit aux Présidents de Groupe Lorsque les autres députés ont cinq minutes de temps de parole, ils doivent s’estimer contents.
Il est vrai que les Présidents des groupes politiques en répartissant le temps de parole n’ont sans doute pas su faire la place qui aurait dû revenir à quelques personnalités , comme Willy Brandt, ou Jean Lecanuet Il faut dire que cette répartition n’est pas simple car il faut tenir compte des différentes délégations nationales pour n’en mécontenter aucune.
Il y eu aussi les conséquences de l’engagement pris par les membres du groupe gaulliste de démissionner après un an pour laisse leur place aux suivants sur la liste.
Le système du tourniquet, adopté pour montrer le peu de cas qu’ils faisaient de l’institution, a entrainé le départ de Michel Debré et jacques Chirac après une année Ce refus d’accorder un véritable rôle au Parlement européen a d’ailleurs perduré : pendant des années et encore souvent maintenant, on ne parle en France que de l’Assemblée des Communautés ou de l’Assemblée de Strasbourg.
[…] L’Acte du Septembre 1976 portant élection des représentants à l’Assemblée au Suffrage universel et l’élection elle-même ont été assortis de commentaires donnant à penser que ce changement s’accompagnerait d’une augmentation des pouvoirs de l’institution. En réalité il n’en était rien Il est vrai que l’élection au suffrage universel lui a donné davantage de poids mais l’autorité tirée de sa nouvelle légitimité ne s’est affirmée que progressivement.
Ce décalage entre les espoirs et la réalité a entrainé des déceptions et frustrations pour beaucoup.
Il n’est pas douteux que le départ ou l’absentéisme des personnalités les plus connues ont porté atteinte à son prestige vis-à-vis de l’opinion publique et affaibli l’autorité politique que le Parlement put prendre, notamment vis-à-vis du Conseil et des instances nationales des différents Etats membres.
40 ans des traités de Rome. Acte du colloque du 26-27 mars 1997, Bruylant, 1999, Bruxelles, pp. 160-161
Avec l'aimable autorisation des éditions Bruylant
L’hétérogénéité interne du Parlement européen depuis les premières élections au suffrage universel s’explique quant à elle par la multiplicité de partis représentés au sein de ce parlement, par la faible cohésion idéologique, par la division de certains partis nationaux sur la question européenne et enfin par l’absence d’uniformité dans le mode de scrutin des élections européennes évoquée plus haut.
Pour saisir l'évolution des forces politiques au sein du Parlement européen, se reporter aux schémas et tableaux proposés sur le site de l'institution. Sur les schémas, le nom des groupes parlementaires sont précisés lorsque l'on passe la souris sur la part correspondante.
Jean-Michel De Waele a montré cependant que, contrairement à l’idée reçue selon laquelle les députés voteraient davantage selon leur origine nationale que selon leur appartenance partisane, les députés européens respectent une stricte discipline de vote.
Il ne suffit donc pas de donner la forme du SU pour doter l’UE d’une crédibilité démocratique. Le Parlement ne parvient que difficilement à sortir de cette image d’instance bureaucratique lointaine à laquelle des campagnes essayent de remédier en s’efforçant de mieux faire connaître cette assemblée. En témoigne par exemple la séquence Das Europäische Parlament : die Stimme des Bürgers in der Europäischen Union, extraite du film Your voice in Europe réalisé en février 2004 par le Parlement européen et disponible en ligne sur le site de l'ENA.