Origines et création

Le Conseil de l’Europe est le résultat d’initiatives diverses et de difficiles négociations au cours de l’hiver 1948-1949.

L’idée de créer cette organisation européenne a été soutenue non seulement par des politiques mais aussi par des organes non politiques : c’est là l'une des particularités de cette organisation européenne et qui l’en distingue d’organisations telles que l’OECE (Organisation Européenne pour la Coopération Économique), créée en 1947.

Le discours de Zurich (19 septembre 1946)

Le rôle du premier ministre britannique, Winston Churchill, a été déterminant dans la création du Conseil de l’Europe.

Dès la fin de la seconde guerre mondiale, il propose aux États européens continentaux de se grouper autour de la France et de l’Allemagne pour créer une organisation intergouvernementale parrainée et soutenue par l’Angleterre - mais sans celle-ci.

Dans le discours qu’il prononce à l’université de Zurich le 19 septembre 1946, le premier ministre britannique appelle à la création d’États-Unis d’Europe, un groupement européen qui donnerait le sentiment d’un patriotisme plus large et d’une citoyenneté commune aux peuples de l’Europe turbulente, alors ravagée par le conflit mondial.

La vidéo complète du discours du premier ministre britannique est disponible en ligne sur le site de l'European Navigator (ENA), la référence multimédia sur l'histoire de l'Europe. Sont également proposées la retranscription anglaise et une traduction française du discours.

La réunion du Mouvement européen à La Haye (mai 1948)

À côté de ce projet qui relève de la coopération intergouvernementale classique, des propositions plus novatrices émanent du Mouvement européen, qui tient ses assises à La Haye en mai 1948.

Présidé par Churchill il oppose, d'une part, les fédéralistes derrière Coudenhove-Kalergi, partisans d’un transfert de souveraineté des États-nations vers des institutions européennes et, d’autre part, les unionistes qui veulent s’en tenir à la coopération intergouvernementale. Malgré ces divergences de vue, les participants s’accordent pour demander la création d’une assemblée européenne constituée de personnalités politiques issues des parlements nationaux et de représentants de la société civile, cette assemblée ne devant être qu’un organe consultatif.

Le texte de la conférence de presse de Coudenhove-Kalergi prononcée le 25 août 1950 et faisant état des propositions avancées par l'Union Parlement Européenne est conservé aux Archives de Strasbourg. Il est disponible en téléchargement (198 MW 77 - Document PDF - 2 pages - 2 Mo).

Le Statut du Conseil de l'Europe (5 mai 1949)

Le 5 mai 1949, les ministres des Affaires étrangères des pays membres du pacte de Bruxelles (Belgique, France, Luxembourg, Pays-Bas), du Royaume-Uni ainsi que de l’Irlande, l’Italie, le Danemark, la Norvège et la Suède signent, au Palais St. James de Londres, le Statut, document officiel portant création du Conseil de l'Europe. Le Statut de l’organisation entre en vigueur le 3 août 1949. Une vidéo consacrée à sa signature est disponible sur le site de l'European Navigator.

Ce texte met en place deux organismes politiques : le Comité des Ministres et l’Assemblée européenne, ainsi qu'un organisme administratif, le Secrétariat Général, élu par l’Assemblée parlementaire pour cinq ans et qui coordonne les activités du Conseil.

En complément, nous vous proposons de vous reporter à l’organigramme des institutions du Conseil de l’Europe telles qu'elles existaient en 1950 (en anglais). Ce document est issu du fonds du Conseil de l'Europe et a été mis à disposition par le Centre Virtuel du conseil de l'Europe.

Ce Statut est le fruit d’un compromis entre la position franco-belge et la position britannique, trouvé au terme d’âpres négociations entre la fin 1948 et le début 1949.

Toutes les nuances de l’opinion démocratique se retrouvent à l’Assemblée. Pour la toute première fois, les États ont volontairement renoncé à se faire représenter uniquement par des délégués munis d’instructions gouvernementales. Ce n’est ni feu la SDN (Société Des Nations), ni l’ONU (Organisation des Nations Unies), mais bien l’assemblée où se rencontrent gouvernements et membres des oppositions nationales. Le belge Paul-Henri Spaak en est élu président, préfiguration du Parlement européen.

Cette première expérience ne fait cependant pas naître que de l’enthousiasme.
Pour les uns, elle suscite du scepticisme, comme le montre l’article de Raymond Aron, « Que peut-on attendre de l'Assemblée Européenne ? », publié dans Le Figaro le 10 août 1949 et disponible en ligne sur le site de l'ENA. Cet article souligne la valeur symbolique de l'institution, tout en constatant ses limites politiques.
Pour d’autres, cette première expérience du Conseil de l’Europe doit être une étape pour une intégration plus grande des États européens, comme le montre la motion rédigée par le Conseil élargi de l’Union parlementaire européenne qui se réunit à Gstaad en juillet 1949. Le texte de la motion, conservé aux Archives de Strasbourg, est disponible en téléchargement (198 MW 77) (Document PDF - 2 pages - 2 Mo).

Évolution

Évolution du fonctionnement et des compétences

Dès les années 1950, une réflexion est menée sur la modification du Statut. Cependant, c’est surtout par la pratique que se réalisent des évolutions à la fois en matière de fonctionnement et de compétences du Conseil de l’Europe.

Fonctionnement

En ce qui concerne son fonctionnement, des évolutions marquent à la fois le Comité des ministres et l’Assemblée. Un schéma interactif de son organisation et de son fonctionnement d'après les dispositions du statut du Conseil de l'Europe du 5 mai 1949 a été réalisé par le Centre Virtuel de la Connaissance sur l'Europe et est disponible sur son site European Navigator.

Dès 1951, les réunions au niveau des délégués des ministres permettent de multiplier les sessions. Concrètement, à côté des deux réunions annuelles des ministres des Affaires étrangères, se tiennent désormais une dizaine de réunions des délégués, en général représentants permanents. Au fil des années, et surtout depuis 1989, la fréquence de ces réunions a encore tendance à augmenter. Par ailleurs, depuis 1959, se tiennent aussi des conférences de ministres spécialisés, par exemple des ministres de l’Éducation, de la Culture, de la Justice, du Travail, etc.

L’Assemblée tend, quant à elle, à se structurer en Parlement. Des commissions sont mises en place dès 1949, puis des groupes politiques transnationaux sont créés, en 1956, suivant l’exemple des l’Assemblée commune de la CECA (mais les représentants continuent de siéger par ordre alphabétique). En 1973, l’Assemblée consultative décide, de sa propre autorité, de s’appeler désormais Assemblée parlementaire, à l’instar de l’Assemblée des Communautés qui s’était intitulée Parlement européen en 1962. Cette dénomination ne change rien aux compétences de l’Assemblée mais elle témoigne de ses efforts continus pour accroître son influence.

Le Comité des Ministres et l’Assemblée multiplient la création d’organes qui donnent naissance à de multiples autres, qualifiés de subsidiaires, par opposition aux organes statutaires évoqués plus haut. Parmi ces organes subsidiaires, qui sont des comités consultatifs ou techniques, on peut citer le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe, organe consultatif, représentant les collectivités locales.

Compétences

L’Assemblée qui, dès 1951, est parvenue à conquérir la pleine liberté de son ordre du jour, et donc à rejeter, sur ce point, le contrôle du Comité des ministres, a réussi à s’émanciper par rapport au texte du traité et à étendre son champ d’intérêt au-delà des sphères de compétences délimitées par le Statut.

Aussi vastes soient-ils (consolidation de la paix, justice, coopération internationale, valeurs spirituelles, valeurs morales, liberté individuelle, liberté politique, démocratie véritable, progrès social, progrès économique), ces champs de compétence n’incluent pas la défense. En effet, l’article 1d prévoit que les questions relatives à la Défense nationale ne sont pas de la compétence du Conseil de l’Europe. Or dès 1950, peu après le début de la guerre de Corée, l’Assemblée organise un débat sur la sécurité –elle préconise la création d’une armée européenne- et parvient à faire admettre son droit d’étudier les aspects politiques des problèmes de sécurité. Désormais aucune question n’est interdite ; tous les aspects de la construction européenne, et plus généralement de la vie internationale, sont largement abordés.

Dans une interview réalisée en juin 2002, Paul Collowald, alors journaliste au quotidien Le Nouvel Alsacien, met en évidence la manière dont les parlementaires de l'Assemblée du Conseil de l'Europe, malgré le fait que le Statut de l'organisation n'accorde aucun pouvoir significatif à l'institution qui les rassemble, plaident dès la première séance, en août 1950, pour assumer un rôle de conscience politique de l'Europe. Cette interview est disponible sur le site de l'ENA.

Enfin, le Conseil de l’Europe a mis en place des sommets de chefs d’État et de gouvernement à partir de 1993 pour répondre au besoin créé par la nouvelle situation en Europe suite à la chute du rideau de fer (1989).

Élargissements successifs : de 10 à 47 membres

Des élargissements débattus

Dès le départ, la question de l’adhésion de nouveaux pays, autres que les dix signataires du Statut, a suscité des débats.

Les candidatures de la Grèce, alors en proie à une guerre civile, et de la Turquie, pays dont l’identité européenne est jugée incomplète, deux pays par ailleurs moins avancés en matière de démocratie que l’Islande, non candidate en 1949, ont notamment donné lieu à des échanges sur les exigences à avoir face à ces pays. La question consistait à savoir si l’adhésion devait être un moyen d’encourager l’évolution vers plus de démocratie ou si cette adhésion ne pouvait avoir lieu qu’une fois la démocratie bien installée dans les pays.

Cette réflexion initiale a permis de fixer la procédure à suivre pour les États candidats à l’adhésion au Conseil de l’Europe et de passer de dix membres, en 1949, à vingt-trois en 1989.

Définition progressive des critères d'adhésion au Conseil de l'Europe

La chute du rideau de fer a suscité une vague de demandes d’adhésion au Conseil de l’Europe de la part des États d’Europe de l’Est. La politique de Gorbatchev a été déterminante dans la prise de contact entre le Conseil de l’Europe et les États situés entre l’Allemagne et l’URSS. Voir par exemple son discours devant l’Assemblée parlementaire, le 6 juillet 1989, consultable sur le site de l'ENA.

Les critères géographiques et culturels d’adhésion ont été réaffirmés. Pour résoudre la question des limites géographiques de l’Europe, non fixées de manière précise en droit international, l’Assemblée a décidé, dans une recommandation d’octobre 1994, de se baser sur une acception large de l’Europe, comme le montre le document ci-dessous. Selon cette définition, la Turquie appartient sans ambiguïté au groupe des États européens, de même que la Russie. L’Assemblée témoigne, dans cette recommandation, de sa volonté de promouvoir les relations privilégiées avec des États voisins de l’Europe, notamment les États des rives est et sud de la Méditerranée.

De fait, le Conseil de l’Europe s’est élargi considérablement dans les années 1990, comme le montre le tableau suivant. Il compte actuellement 47 membres (soit 800 millions d’Européens).

Le Conseil de l’Europe a trouvé un nouveau rôle en soutenant la naissance des démocraties nouvelles, qui voulaient instaurer un État de droit et faire régner le respect des Droits de l’Homme dans la partie est de l’Europe. L'institution est devenue un passage obligatoire de respectabilité démocratique des États d’Europe centrale et orientale dans la voie de l’intégration à l’Union européenne. Son Assemblée a appuyé les candidatures des pays d’Europe centrale et de l’est à l’entrée dans l’UE, comme le montre la recommandation n°1347 de 1997, en considérant que les États membres du CE devaient être vus comme remplissant les conditions politiques de l’entrée dans l’UE.

Le Conseil de l’Europe a contribué à la promotion d’une grande Europe, par opposition à la petite Europe de l’intégration européenne, comme le rappelle Pierre Pflimlin, président de l’Assemblée de 1963 à 1966, dans une interview de mars 1998. Cette interview est disponible sur le site de l'ENA.

En intégrant des pays de l’ex-URSS peu scrupuleux en matière de droits de l’homme et de démocratie, à commencer par la Russie, le Conseil de l’Europe semble avoir baissé le niveau d’exigence et a fait l’objet de critiques.

La violation des Droits de l’Homme dans des pays membres du Conseil de l’Europe font dire à certains que, sous l’effet de cet élargissement, le Conseil de l’Europe a changé de nature.
Pour autant, les aléas actuels de la candidature de la Biélorussie (candidate depuis 1993), à qui l’Assemblée parlementaire a suspendu en 1997 son statut d' invité spécial puis gelé sa demande d’adhésion en 1998 faute de progrès en matière de démocratie, de Droits de l'Homme et de prééminence du droit, montrent que le Conseil de l’Europe tente de rester cohérent par rapport à ses exigences. Néanmoins, les paradoxes ne manquent pas puisque la Russie, pays critiquable du point de vue du respect des Droits de l’Homme, est l’un des cinq principaux contributeurs au budget de cette organisation censée défendre les Droits de l'Homme.

Objectifs : être un forum

Les objectifs du Conseil de l'Europe transparaissent dans les traités et accords qu'il conclut et dont la liste complète et mise à jour est disponible sur le site de l'institution.

Le général De Gaulle définissait le Conseil de l'Europe comme une maison où l'on fait des débats et des rapports. Dans une allocution prononcée le 4 mai 1992 devant l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, François Mitterand parlait quant à lui d'un endroit où tous les pays d'Europe, dotés d'institutions démocratiques, non seulement pourraient se rencontrer, mais seraient capables de fonder ensemble des institutions permanentes, à égalité de dignité, avec des compétences sans doute moins cernées que celles qui relèvent par exemple de la Communauté Economique Européenne mais touchant à tout ce qui contribue à la vie quotidienne de nos concitoyens. Le texte de cette allocution est proposée par le Centre Virtuel de la Connaissance de l'Europe, sur le site de l'ENA.
Dans les deux cas, les présidents français ont mis en évidence l’espace de dialogue que représente le Conseil de l'Europe pour les États membres de l’organisation qui, face aux grands problèmes de société, mènent à l’adoption par ses organes de textes ayant la valeur de recommandations aux États membres, mais aussi et surtout, à la conclusion d’accords qui, étant obligatoires pour les États qui les ratifient, deviennent la base d’une harmonisation législative sur le continent européen. Parmi ces accords, les conventions adoptées dans le domaine des droits de l’homme constituent, dès la naissance de l’organisation, le noyau dur de son action (cf. album sur la Cour européenne des droits de l’homme).

Le Conseil de l’Europe est avant tout un organe de défense des Droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit. Comme le montre cet extrait vidéo, ses objectifs ne sont cependant pas uniquement politiques. Il se penche en effet sur des problèmes d’actualité tels que la cohésion sociale ou la santé. Dans un article paru dans Le Monde, le 27 novembre 2001, Francis Kessler, maître de conférences à l'université Paris-I-Panthéon-Sorbonne, clarifie notamment ce rôle peu connu du Conseil de l'Europe en matière sociale. L'institution s'investit également dans la bioéthique, l’éducation, la culture, le patrimoine, le sport, l’environnement ou la jeunesse.

Certains de ces objectifs sont la mission d’institutions sises à Strasbourg. C’est le cas de la Pharmacopée, qui garantit la qualité des médicaments en élaborant des normes communes et obligatoires ou d’Eurimages, un fonds de soutien à la coproduction et à la diffusion d’œuvres de création cinématographiques.

Liens avec l’Union européenne

Le Conseil de l’Europe a pu jouer un rôle d’impulsion pour l’intégration européenne. Il a servi de tribune pour les promoteurs d’une Europe plus unie comme le montre le discours prononcé par Robert Schuman au Conseil de l’Europe en novembre 1951 annonçant la création de la CECA (Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier).

Les réalisations du Conseil de l’Europe ont pu par ailleurs être une source d’inspiration pour l’Union européenne. La convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales, texte fondateur d'une citoyenneté européenne, a largement inspiré la charte des droits fondamentaux contenue dans le traité constitutionnel de l'Union européenne. Il faut cependant noter que la réciproque est vraie aussi. À bien des égards, les institutions des Communautés ont pu servir sinon de modèles à celles du Conseil de l’Europe, au moins de stimulants, comme le montrent les évolutions qu’ont connu les institutions du Conseil de l’Europe.

Enfin, les symboles communs aux deux institutions témoignent du lien ténu qui existe entre elles. Le drapeau et l’hymne européens, adoptés par le Conseil de l’Europe en 1955 et 1972, sur proposition de Richard Coudenhove-Kalergi dès les années 1950, le sont en 1985 par les États membres de la Communauté européenne.
Voir, à ce sujet, le mémorandum de Richard Coudenhove-Kalergi adressé au Conseil de l'Europe le 27 juillet 1950 et conservé aux Archives de Strasbourg (198 MW 77) (Document PDF - 3 pages - 2 Mo) et l’échange de lettres entre Richard Coudenhove-Kalergi et Paul Levy ci-dessous.

Éclipsé au fil des années par la montée en puissance de l'Union européenne, le Conseil de l’Europe se retrouve aujourd'hui en concurrence avec les institutions de Bruxelles. Si, en théorie, les rôles de I'UE et du Conseil de l'Europe se veulent complémentaires, dans la pratique, la coordination entre ces deux institutions se limite le plus souvent à un simple échange de points de vue.

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